Kẽ hở trong thanh tra, giám sát, kiểm soát nội bộ ngân hàng thương mại

Kẽ hở trong thanh tra, giám sát, kiểm soát nội bộ ngân hàng thương mại 

 27/04/2017 14:39:24

Sau khi nhiều đại án ngân hàng bị phát hiện và đưa ra xét xử, vấn đề thanh tra, giám sát và kiểm soát nội bộ được các tổ chức tín dụng, đặc biệt là cơ quan quản lý nhà nước, quan tâm và chú trọng nhiều hơn. Ngay từ đầu năm 2017, Ngân hàng Nhà nước (NHNN) đã có chủ trương tăng cường công tác thanh tra và giám sát ngân hàng thương mại (NHTM), thể hiện trong Chỉ thị số 02/CT-NHNN, đồng thời lấy ý kiến góp ý để chỉnh sửa, bổ sung, hoàn thiện và sớm ban hành Thông tư quy định về hệ thống kiểm soát nội bộ của tổ chức tín dụng, chi nhánh ngân hàng nước ngoài.

Kẽ hở trong thanh tra, giám sát và kiểm soát nội bộ

Trong thời gian qua đã xảy ra hàng loạt các sai phạm nghiêm trọng tại một số NHTM, như sai phạm trong hoạt động cho vay hàng nghìn tỷ đồng tại Ngân hàng Thương mại cổ phần Đại Dương (Oceanbank); vi phạm quy định cho vay trong hoạt động của tổ chức tín dụng, gây thiệt hại khoảng 9 nghìn tỷ đồng tại Ngân hàng Xây dựng (VNCB). Theo chuyên gia kinh tế Nguyễn Đình Ánh, có nhiều nguyên nhân gây ra các sai phạm trong hoạt động tín dụng tại các NHTM. Cụ thể, trước năm 2010, hàng loạt các ngân hàng được thành lập với nhiều bất cập như quy mô vốn nhỏ, khả năng quản trị ngân hàng yếu kém, thiếu kinh nghiệm và kiến thức chuyên môn ngành. Quy mô vốn tăng nhanh do sự phát triển của thị trường chứng khoán trong khi trình độ quản trị ngân hàng không theo kịp, khiến chất lượng quản trị trở thành vấn đề lớn trong quản lý và điều hành ngân hàng, gây ra những hậu quả như chất lượng tín dụng kém, rủi ro tín dụng cao. Nhiều khoản tín dụng liên quan đến cho vay bất động sản trở thành nợ xấu khi thị trường bất động sản đóng băng, gây ảnh hưởng tới việc hoàn vốn. Đặc biệt, quản lý nhà nước, thanh tra và giám sát hoạt động NHTM liên quan tới quy mô vốn, quyền sở hữu, cho vay nội bộ, sở hữu chéo chưa hiệu quả; kiểm soát nội bộ còn nhiều hạn chế, làm gia tăng các vi phạm, đồng thời khó phát hiện và xử lý các vi phạm này.

Hoạt động thanh tra, giám sát NHTM tồn tại nhiều hạn chế

Thể chế thanh tra, giám sát ngân hàng đã được đổi mới từ năm 2014 với việc mô hình cơ quan thanh tra, giám sát ngân hàng được nâng cấp trở thành cơ quan tương đương tổng cục và việc Chính phủ ban hành nghị định mới về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực tiền tệ, ngân hàng (Nghị định số 96/2014/NĐ-CP ngày 17/10/2014), nhưng hoạt động thanh tra, giám sát hệ thống NHTM vẫn bộc lộ nhiều tồn tại, hạn chế chưa được khắc phục. Cụ thể, công nghệ thu thập, xử lý thông tin để phục vụ cho hoạt động giám sát từ xa còn lạc hậu, trong khi hiệu quả hoạt động giám sát NHTM lại phụ thuộc nhiều vào khả năng thu thập thông tin. 

Các tiêu chuẩn, chuẩn mực an toàn hoạt động của Việt Nam có nhiều sự khác biệt so với thế giới, gây khó khăn khi giám sát các NHTM nước ngoài hoạt động tại Việt Nam. Hiện nay, những nguyên tắc của Basel về thanh tra, giám sát ngân hàng được nhiều quốc gia vận dụng để nâng cao chất lượng hệ thống giám sát. Quỹ Tiền tệ quốc tế (IMF) và Ngân hàng Thế giới (WB) cũng sử dụng các nguyên tắc cốt lõi này trong Chương trình đánh giá khu vực tài chính (FSAP), nhằm đánh giá hiệu quả hệ thống và thông lệ giám sát ngân hàng của các quốc gia.

 

Theo Ủy ban Basel, một hệ thống thanh tra, giám sát ngân hàng hiệu quả cần phải có khả năng xây dựng, thực hiện, theo dõi, giám sát và đưa ra các biện pháp xử lý trong trường hợp có các điều kiện quan ngại ảnh hưởng tới hiệu quả của việc quản lý và sự an toàn của hệ thống. 

Tại Việt Nam, từ năm 2006, NHNN đã định kỳ thực hiện đánh giá tình hình tuân thủ đối với các nguyên tắc của Basel, từng bước xây dựng một khung pháp lý linh hoạt, tạo điều kiện để khuyến khích việc áp dụng các nguyên tắc, tiêu chuẩn mới tiến bộ. Tuy nhiên đến nay, sau hơn 10 năm thực hiện, việc áp dụng tiêu chuẩn Basel II mới chỉ được thực hiện thí điểm cho 10 NHTM lớn, trong khi tính khả thi để triển khai áp dụng cho toàn hệ thống vẫn cần đánh giá thêm. Hoạt động của hệ thống NHTM cần phải công khai, minh bạch, các NHTM cổ phần phải niêm yết trên thị trường chứng khoán. Tuy nhiên, số lượng các ngân hàng niêm yết hiện nay còn rất khiêm tốn, chỉ chiếm khoảng 30% trong tổng số khoảng 30 ngân hàng đang hoạt động. 

Trong khi đó, các cơ quan giám sát cùng một lúc kiêm nhiệm nhiều chức năng như cấp phép, ban hành cơ chế, chính sách, kiểm tra, thanh tra, giám sát hoạt động của các định chế tài chính nên dễ gây ra xung đột lợi ích và những rủi ro đạo đức. Mặc dù việc thanh tra, giám sát NHTM (theo quy định tại Nghị định số 26/2014/NĐ-CP về tổ chức và hoạt động của thanh tra, giám sát ngành Ngân hàng có hiệu lực từ ngày 01/6/2014) được tiến hành thường xuyên, liên tục, nhưng thực tế những vụ sai phạm nghiêm trọng như tại VNCB và Oceanbank cho thấy sự chậm trễ trong phát hiện và xử lý vi phạm của cơ quan chức năng.

Kiểm soát nội bộ còn nhiều lỗ hổng

Công tác quản trị, điều hành, kiểm soát nội bộ của các tổ chức tín dụng còn nhiều lỗ hổng. Theo đánh giá của NHNN, tại một số tổ chức tín dụng, thành viên Hội đồng quản trị, Ban kiểm soát, Ban điều hành chưa đạt tiêu chuẩn như quy định. Các quy trình, quy định nội bộ chưa được ban hành đầy đủ, nội dung chưa phù hợp với các quy định pháp luật hiện hành. Nhiều tổ chức tín dụng chưa phân rõ chức năng giám sát của Hội đồng quản trị và Ban điều hành; chức năng giám sát của Ban kiểm soát chưa bao quát toàn bộ các sai phạm, rủi ro cao. Hệ thống báo cáo kiểm soát nội bộ định kỳ chưa đáp ứng được yêu cầu và vận hành kém hiệu quả. 

Theo báo cáo kiểm toán chuyên đề về việc thực hiện Đề án “Cơ cấu lại hệ thống các tổ chức tín dụng giai đoạn 2011 - 2015” của Kiểm toán Nhà nước, công tác quản trị, điều hành của VNCB trong khi thực hiện phương án tái cơ cấu còn nhiều yếu kém, hệ thống kiểm soát nội bộ không phát huy tác dụng, dẫn đến tiếp tục có nhiều sai phạm, tình hình tài chính ngày càng xấu, thua lỗ kéo dài, nguy cơ mất vốn lớn. Trong khi tại Agribank, một trong những nguyên nhân khiến việc triển khai và phê duyệt phương án cơ cấu lại còn chậm so với yêu cầu của Thủ tướng Chính phủ và NHNN là do không có đủ bộ máy lãnh đạo để thực thi nhiệm vụ. Tại thời điểm kiểm toán, Agribank chỉ có duy nhất một thành viên Ban kiểm soát.

Tạo cơ sở pháp lý mới

Việc giám sát các định chế tài chính nói chung và các NHTM nói riêng ngày càng trở nên phức tạp, khó khăn, đòi hỏi các cơ quan giám sát phải nâng cao năng lực, phối hợp chặt chẽ trong quản lý nhưng vẫn tạo điều kiện cho các tổ chức tín dụng phát triển. Sự phối hợp này phải xuyên suốt từ khâu lập chiến lược phát triển tổng thể thị trường tài chính, hợp tác trong việc quản lý, xử lý những vấn đề của thị trường (nhất là lĩnh vực chứng khoán ngân hàng), cho đến việc giám sát hiệu quả các đối tượng và các hoạt động tham gia đan xen trên thị trường.

Ngày 10/01/2017, NHNN ban hành Chỉ thị số 02/CT-NHNN về tăng cường bảo đảm an toàn hệ thống các tổ chức tín dụng, tiếp tục đẩy mạnh cơ cấu lại hệ thống các tổ chức tín dụng và xử lý nợ xấu nhằm: Tiếp tục ổn định kinh tế vĩ mô, kiểm soát lạm phát; bảo đảm các cân đối lớn của nền kinh tế; giữ vững và tiếp tục nâng cao mức độ an toàn, lành mạnh của hệ thống các tổ chức tín dụng; nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước và trật tự, kỷ cương đi đôi với việc tích cực đấu tranh phòng, chống vi phạm pháp luật trong lĩnh vực tiền tệ, ngân hàng. Trong đó tính kịp thời trong phát hiện và xử lý nghiêm minh các vụ việc vi phạm đặc biệt được nhấn mạnh. Theo đó, công tác thanh tra, giám sát ngân hàng được tăng cường thông qua việc triển khai nghiêm túc, quyết liệt, có hiệu quả kế hoạch thanh tra năm 2017. Ngoài ra, các cơ quan giám sát ngân hàng được phép chủ động chuyển hồ sơ sang cơ quan công an đối với các vụ việc có dấu hiệu hình sự và phối hợp chặt chẽ với các cơ quan chức năng trong quá trình xử lý vi phạm của tổ chức tín dụng. Tập trung thanh tra, giám sát đối với những lĩnh vực tiềm ẩn và dễ phát sinh rủi ro, tiêu cực, tham ô, tham nhũng như: Việc góp vốn mua cổ phần; công tác quản trị, điều hành và hệ thống kiểm soát, kiểm toán nội bộ, việc chấp hành các quy định về an toàn hoạt động ngân hàng và phòng, chống rửa tiền; hoạt động cấp tín dụng và đầu tư, mua trái phiếu doanh nghiệp chưa niêm yết; tập trung tín dụng theo ngành nghề, lĩnh vực, đối tượng khách hàng, đặc biệt là cấp tín dụng đối với lĩnh vực bất động sản, tiêu dùng, các dự án đầu tư trung, dài hạn...

Hiện tại, các tổ chức tín dụng đã bước đầu triển khai xây dựng và thiết lập được hệ thống kiểm soát nội bộ theo quy định tại Thông tư số 44/2011/TT-NHNN ngày 29/12/2011. Tuy nhiên, Thông tư này còn mang tính khái quát; các quy định nội bộ của tổ chức tín dụng còn sơ sài và chưa đầy đủ, đặc biệt là các nội dung liên quan đến việc đánh giá nội bộ về mức đủ vốn. Do đó, trong bối cảnh các ngân hàng đang tiếp tục tái cơ cấu, xử lý nợ xấu, việc xây dựng và ban hành quy định mới về hệ thống kiểm soát nội bộ (thay thế Thông tư số 44) sẽ tạo khuôn khổ pháp lý đầy đủ, đồng bộ, giúp ngăn ngừa, cảnh báo và quản lý rủi ro đối với hệ thống NHTM. Đây còn là cơ sở pháp lý, cung cấp các chuẩn mực, tiêu chí cần thiết để cơ quan thanh tra, giám sát ngân hàng thực hiện việc đánh giá chất lượng hoạt động quản lý rủi ro, kiểm soát và kiểm toán nội bộ của tổ chức tín dụng, nhằm giảm bớt các sai phạm, khả năng tổn thất, nguy cơ mất khả năng thanh toán, đổ vỡ của hệ thống ngân hàng.

Bên cạnh đó, NHNN đang xây dựng dự thảo Thông tư về kiểm soát nội bộ, phù hợp với thông lệ quốc tế về quản trị rủi ro trong hoạt động ngân hàng, nhằm góp phần ngăn ngừa, khắc phục những bất cập trong hoạt động kiểm soát nội bộ của các ngân hàng hiện nay. Dự thảo Thông tư được xây dựng dựa trên các quy định của Luật Các tổ chức tín dụng 2010, mục tiêu của Đề án Cơ cấu lại hệ thống các tổ chức tín dụng giai đoạn 2011 - 2015 và Đề án Nâng cao khả năng tiếp cận dịch vụ ngân hàng cho nền kinh tế, cũng như định hướng chỉ đạo, điều hành của NHNN. 

Dự thảo Thông tư yêu cầu các tổ chức tín dụng, chi nhánh ngân hàng nước ngoài có hệ thống kiểm soát nội bộ đảm bảo các nguyên tắc nhất định. Cụ thể, Hội đồng quản trị, Hội đồng thành viên, ngân hàng mẹ chịu trách nhiệm cuối cùng về hệ thống kiểm soát nội bộ; trong khi Ban kiểm soát chịu trách nhiệm cuối cùng về kiểm toán nội bộ của tổ chức tín dụng, chi nhánh ngân hàng nước ngoài. Ngoài ra, hệ thống kiểm soát nội bộ của các ngân hàng phải đảm bảo có đủ các quy định nội bộ theo Luật Các tổ chức tín dụng, phù hợp với quy mô, điều kiện và độ phức tạp trong hoạt động kinh doanh của từng ngân hàng. Đồng thời, các tổ chức tín dụng, chi nhánh ngân hàng nước ngoài phải có đủ nguồn lực (tài chính, con người) cho hệ thống kiểm soát nội bộ; xây dựng, duy trì văn hóa kiểm soát cho toàn ngân hàng; đảm bảo kiểm toán nội bộ không xung đột lợi ích và không bị cản trở thực hiện nhiệm vụ theo quy định…

Từ thực tế ở các ngân hàng nước ngoài cho thấy các hình thức và biện pháp kiểm soát nội bộ rất đa dạng, khó có thể đồng bộ hóa để quy định thành luật và áp dụng chung cho toàn hệ thống. Thay vào đó, trên cơ sở nhận thức đúng tính cần thiết và tầm quan trọng của việc xây dựng và vận hành hệ thống kiểm soát, quản lý rủi ro nội bộ, các ngân hàng sẽ tự giác, chủ động xây dựng và triển khai các hệ thống kiểm soát nội bộ của mình. Tuy nhiên, dự thảo Thông tư cần phải có thêm các quy định về trách nhiệm của những người đứng đầu tổ chức tín dụng trong việc tổ chức xây dựng, điều hành và giám sát hoạt động của hệ thống kiểm soát, quản lý rủi ro nội bộ; xử phạt nghiêm khắc đối với các cá nhân và toàn bộ tổ chức tín dụng khi để xảy ra các vi phạm bắt nguồn từ những yếu kém và thiếu sót trong hệ thống, tương ứng với hậu quả của các vi phạm này, qua đó giúp các tổ chức tín dụng nâng cao tính tự giác, tích cực và chủ động xây dựng, vận hành hiệu quả hệ thống kiểm soát, quản lý rủi ro nội bộ. Bên cạnh đó, để nâng cao chất lượng thanh tra, kiểm tra, giám sát NHTM nhằm đáp ứng các yêu cầu trong công tác quản lý nhà nước về tiền tệ và ngân hàng, NHNN cần phải có các giải pháp mang tính đồng bộ hơn, giải quyết các hạn chế đang tồn tại để kịp thời phát hiện và xử lý các vi phạm. 

Hữu Trọng, Ánh Nguyệt